论我国中央银行货币政策和金融监管的制度选择

作者:论我国中央银行货币政策和金融监管的制度选择 来源:未知 2021-05-31   阅读:

摘要:本文从我国现阶段的经济运行特征、金融环境、市场化和开放程度、银行业的经营体制、货币政策的内涵和任务等方面的因素和条件为出发点分析中央银行履

摘要:本文从我国现阶段的经济运行特征、金融环境、市场化和开放程度、银行业的经营体制、货币政策的内涵和任务等方面的因素和条件为出发点分析中央银行履行制订实施货币政策和对银行业的金融监管“两项职能”不能分离,从而论证现阶段适合我国国情的中央银行监管制度安排。
  近年来,西方一些发达国家的监管体制框架的重构和金融监管制度的变迁,成为各国关注的一个重大金融现象,发展中国家的金融监管体制和制度变革的取向因此就成为金融界讨论的重要变革议题。在我国理论界,有的学者对我国中央银行履行制订和实施货币政策与银行监管职能的兼容功能持不同观点,他们的主要理论依据一是许多西方发达国家监管体制变化的特征是把中央银行的货币政策与金融监管的职能分离;二是市场开放程式较高。经济一体化,金融自由化的国家把中央银行的“两项职能”分离,更有利于防范金融风险和提高金融效率三是保证货币政策的实施质量,货币政策工具和货币供应完全以市场信号作为调节的导向,货币政策的终极目标的实现程度是中央银行履行功能评价标准。笔者认为:任何一国的金融监管体制选择和制度变迁都是以本国相应的经济结构特征市场开放度、金融成熟度、银行业微观基础、监管水平等因素进行考量的,而不能强求设定某一种模式。根据我国现阶段经济金融基本特点,我国中央银行兼容货币政策实施和金融监管职能仍然是适合我国国情的一项金融制度选择,如果在尚不具备中央银行“两项职能”分离的条件下强行分离,将因为中央银行的功能缺损而产生严重的离析负效应。

  一、国外中央银行功能深化历程:货币政策与金融监管兼容与分离的三个阶段

  从1857年英格兰银行成为真正中央银行为诞生标志,中央银行制度已有近150年的历史,以中央银行兼容和分离货币政策与金融监管“两项职能”为划分标志,中央银行制度的发展大致可分为三个阶段。

  第一阶段:从1857年到二十世纪三十年代的经济大危机。这个时期各国建立的中央银行主要围绕“发行的银行、银行的银行、政府的银行”三大职能进行。其职能的特点是服从政府财政的需要,主要任务包括统一货币发行,建立对银行的监管制度,组织票据的交换和清算,推行准备金制度等等。虽然,这个阶段中央银行制度是与其对金融业的监管紧密联系在一起,统一货币发行,实现对金融业的有效管理,但这个时期中央银行还不具备运用货币政府调节宏观经济的职能。

  第二阶段:从二十世纪三十年代到二十世纪八十年代。二十世纪三十年代世界范围的经济危机给中央银行的制度建设提出了新的课题,中央银行所急需解决的课题是如何适应政府调节经济和产业协调发展的需要,如何避免大范围的金融机构破产和维持金融秩序的稳定。这个时期的中央银行制度实践特征表明:中央银行的货币政策与金融监管是各国中央银行的两大主体职能,金融监管是贯彻实施货币政策的基础,金融监管制度如存款准备制度同时也是货币政策工具,货币政策的有效实施在很大的程度上依赖于金融监管,同时准确地运用货币政策工具又反过来带动金融监管水平的提高和注入新的监管内容。正是由于中央银行运用货币政策的需要,流动性管理成为金融监管的核心内容之一。这个时期大多数国家中央银行都兼容着货币政策和金融监管的“两项职能”。其联动的藕合效应得到充分释放。

  第三阶段;从二十世纪八十年代至今。这个时期出现部分发达国家中央银行的货币政策和金融监管职能相分离制度变迁的重大拐点。产生这种中央银行体制和制度变化的主要背景是:八十年代后期受世界经济一体化、贸易自由化的冲击,金融自由化一时成为潮流,金融创新产品的“衍生”开发和运用活动来势凶猛,金融制度改革的滞后危及到了金融体系的安全;原有不同类型的金融活动界限逐渐模糊,金融业混业经营成为许多国家主要的制度选择;在发达国家,对中央银行传统的货币政策从中介目标到政策工具都产生明显的变化,货币供应量与主要经济变量的数量关系变得越来越不明确,原来有效的货币政策工具如存款准备金制度、贴现率等的重要性不断下降,运用货币政策的目的更完全地转向维持金融的安全和价格的稳定,而不再是简单运用货币政策手段刺激需求;金融风险问题十分突出,金融危机频频发生。由于金融不稳定导致经济起伏甚至危机成为二十年来国际经济的重要特征,金融风险管理成为金融监管的核心内容和货币政策制定的重要基点。正是在这种背景下,一些国家把金融监管的职能从中央银行分离出去,出现了单独对银行监管的机构。

  中央银行的发展全过程表明:中央银行制度的产生和发展在很大程度上是基于政府对金融业监管的需要。在相当长的时期内,大多数国家的中央银行同时承担货币政策和金融监管的职能,说明这“两项职能”具有高度的关联性和互存性。这二十年来一些国家把中央银行所履行的货币政策和金融监管相分离与这个时期国际经济、金融环境以及本国的金融状况出现新的特征是紧密相连的。

  二、各国中央银行“两项职能”相分离的非一致性:现阶段西方发达国家中央银行“两项职能”的制度模式和主要特点

  (一)西方发达国家或工业化国家中央银行监管制度安排基本情况

  金融监管的组织结构涉及到一国金融监管体系构成及各组成部门的职责分工、目标安排和协调运作问题。从现阶段发达国家或工业化国家中央银行是否对银行业进行金融监管来看,并不存在很明显的特征或规律可循,尤其从经济制度、经济规模、地域特点、中央银行是否充当“最后贷款人”角色等方面更没有明显特征进行考量。在主要发达国家中,大致有一半国家的中央银行具有金融监管和货币政策“两项职能”,其他国家将这“两项职能”分离。

  (二)在部分发达国家中从中央银行分离出银行业的监管职能也是相对的和有条件的,中央银行对监管机构仍具有控制力和渗透机制

  将中央银行的金融监管职能分离出去的发达国家也并不否认货币政策和金融监管的内在联系,为保证货币政策和金融监管的协调运作,这些国家采取了一系列的保障手段。主要特点有:一是金融监管*隶属中央银行的领导之下;二是两类机构的高层决策者相互兼任;三是中央银行对监管银行业的监管机构进行监督并保留一定层面对银行进行检查的权利;四是建立了协商机制和沟通管道。

  (三)一些国家中央银行“两项职能”分离后,中央银行仍是银行业监管主体之一

  反映在“两项职能”相分离的部分国家中,由于审慎监管原则和中央银行作为最后贷款人的作用,有些国家的中央银行仍在一定程度上与其他监管机构共同对银行业进行监管。如美国目前的金融监管机构有货币管理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和各州监管机构。九十年代美国准备成立银行委员会负责银行业监管,但美联储认为联储不能没有监管职能,该改革方案没有通过。加拿大金融业的管理和调控虽然主要由金融管理局负责,但加拿大存款保险公司和加拿大银行(作为最后贷款人)也负责对加拿大金融业的监管。作为中央银行的加拿大银行规定注册银行的法定准备金率、规定它向注册银行贷款利率,必要时向注册银行进行道义劝说,上述三个机构协调对金融业进行监督与管理。还有如澳大利亚,虽然成立了专门的金融监管机构(除中央银行外有四大金融机构对不同类型的金融机构对象进行监管),但同时保留了中央银行为实施货币政策所需要的监管职能。

  三、大多数工业化国家中央银行兼容“两项职能”阶段:三十年代至八十年代,经济金融环境特征及基础性条件分析

  这个阶段,大多数西方发达国家的中央银行持续半个世纪之久履行货币政策和金融监管的“两项职能”,甚至象日本、韩国、英国在九十年代末期由于出现本国或本地区的金融危机才把金融监管的职能从本国中央银行分离出来,这并不是偶然的,它有其深刻的经济发展特征的要求、金融环境背景以及中央银行功能合理性的需要。三十年代世界范围内的经济危机迫使西方国家必须尽快恢复经济景气,加快工业化进程,构筑国家雄厚的工业基础;高速发展的经济促进了金融的发展和繁荣,货币政策承担了重要的调整经济结构、促进经济发展的任务;货币政策中介目标和政策工具主要围绕促进经济发展进行操作并具有强烈的敏感度;从金融机构风险方面去考察,化解风险从根本上说依赖于经济增长;金融分业经营和传统的金融业务占主导地位;中央银行不仅为金融机构提供流动性,而且作为“最后贷款人”为金融机构提供清算资金;各国的金融自由化受到一定程度的限制,利率市场化、资本自由流动、国与国之间的金融渗透性和互补性受到金融开放程度的约束。

  日本在工业化快速发展时期特别是战后到九十年代之前建立了强大的国家经济基础。从三十年代起到二十世纪末,在长达七十年的时间里,日本中央银行即日本银行一直履行了货币政策和金融监管的“两项职能”。直到1999年以前,日本银行一直承担监管职能,九十年代日本经济一起在低速或负增长区间徘徊,经济结构失衡、金融僵化的体制所蕴藏的风险逐步暴露,终于在1997年发生了金融危机。日本国内住专等金融机构形成大量的不良贷款,酿造了金融机构支付危机爆发,许多金融机构破产,在这种经济和金融背景下,1999年日本成立金融监督厅,承担原来的日本银行对金融机构的监管职能。但这并不能抹杀在三十年代到八十年代的五十年的时间里日本银行在实施货币政策和金融监管“两项职能”成功经验和合力效应,它们之间的互补性对经济成长和金融稳定做出了重要的贡献。

  从日本银行对金融业监管的手段和目的将很容易地揭示了这一时期金融监管的本质:一是通过对金融业的监管,首先保证政府宏观经济意图的实现,货币政策实施效应取得化以及金融机构的安全;二是金融监管的内容和手段与货币政策工具的实施紧密相连具有较强的保障性和渗透性;三是这种监管制度安排充分考虑了银行业目标和生产企业目标的一致性。

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